Bài viết: Nội dung, tính chất của hình thức nghị định trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015
Tác giả: Cao Vũ Minh*
Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 02(96)/2016 – 2016, Trang 3-11
TÓM TẮT
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Chính phủ được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật với tên gọi là nghị định. Nghị định do Chính phủ ban hành có nhiều loại, nhắm đến các mục tiêu như: quy định chi tiết luật, pháp lệnh; quy định các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành luật, pháp lệnh; quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Bài viết phân tích về nội dung, tính chất các loại nghị định do Chính phủ ban hành.
ABSTRACT:
According to the Law on Enacting Legal Normative Documents of 2015, the Government is entitled to promulgate legal documents called “decree”. Decree issued by the Government has several categories with different purposes such as: indicating the details of laws and ordinances; defining specific measures for organizing the execution of laws and ordinances; issuing the necessary regulations which have not been qualified to become law or ordinance, to meet the requirements of State management. The paper analyses the content, nature and several types of decrees issued by the Government.
TỪ KHÓA: KEYWORDS:
1. Các loại nghị định của Chính phủ
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015), Chính phủ được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật với tên gọi là nghị định. Nghị định của Chính phủđược ban hành nhằm điều chỉnh chủ yếu các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý. Nhìn chung, quy định này phù hợp với pháp luật các quốc gia trên thế giới về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính phủ. Cụ thể, Điều 23 Luật về Chính phủ Liên bang Nga quy định: “các văn bản mang tính quy phạm pháp luật được ban hành dưới hình thức nghị định của Chính phủ”. Như vậy, Chính phủ Liên bang Nga cũng chỉ ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật là nghị định. Tương tự, theo quy định của pháp luật Nhật Bản,Chính phủ cũng có quyền ban hành nghị định với tư cách là văn bản quy phạm pháp luật. Ở nước ta, theo Điều 19 Luật năm 2015 thì nghị định do Chính phủ ban hành có những loại sau đây:
Loại thứ nhất:nghị định quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
Loại thứ ba: nghị định quy định những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Trước khi ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Nếu căn cứ vào sự độc lập của Chính phủ trong việc ban hành nghị định thì có thể chia ra làm 2 loại là: “nghị định có đầu” và “nghị định không đầu”. “Nghị định có đầu” xác định quyền lập pháp mang tính truyền thống của Chính phủ, điều đó có nghĩa loại nghị định này được ban hành khi trong luật của Quốc hội xác định rõ thẩm quyền của Chính phủ là quy định chi tiết. Nói cách khác, “nghị định có đầu” là phương tiện để nối dài luật, pháp lệnh, được Chính phủ ban hành khi cần quy định chi tiết một hay một số vấn đề được luật, pháp lệnh chỉ rõ hoặc để hướng dẫn một số quy định của luật, pháp lệnh mà nhu cầu ban hành nghị định phát sinh khi triển khai thi hành luật, pháp lệnh đó. Theo cách phân chia thì nội dung của loại “nghị định có đầu” bao gồm loại thứ nhất, thứ hai đã kể ở trên. Loại nghị định này chiếm đa số trong tổng số các nghị định của Chính phủ.
“Nghị định không đầu” quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Theo cách phân chia thì nội dung của loại “nghị định không đầu” này chỉ bao gồm loại thứ ba đã kể ở trên.
2. Nội dung, tính chất “nghị định có đầu” của Chính phủ
Khoản 1, Điều 96 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết củaỦyban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”. Như vậy, để luật, các văn bản mang tính chất luật được sử dụng như một công cụ quản lý thì Chính phủ phải áp dụng nhiều hình thức và phương pháp quản lý khác nhau trong đó có ban hành nghị định. Trong các loại nghị định của Chính phủ thì nghị định quy định chi tiết thi hành luật, các văn bản mang tính chất luật đóng vai trò rất quan trọng bởi trong nhiều trường hợp luật, các văn bản mang tính chất luật không thể thi hành trên thực tế nếu thiếu các nghị địnhquy định chi tiếtcủa Chính phủ.
Nhận thức được tầm quan trọng này nên khoản 2 Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật năm 2008) quy định: “Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”.Tuy nhiên, quy định này của Luật năm 2008 không được triệt để tuân thủ trong thực tế. Nhiều trường hợp luật, pháp lệnh đã có hiệu lực pháp luật nhưng một khoảng thời gian sau thì nghị định của Chính phủ quy định chi tiết mới được ban hành. Theo thống kê, tính đến ngày 30/3/2015, Chính phủ còn “nợ” 20 nghị định hướng dẫn thi hành, trong đó có 04 nghị định quy định chi tiết 02 luật đã có hiệu lực từ trước ngày 01/01/2015 và 16 nghị định quy định chi tiết 07 luật có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2015.[1] Tính đến ngày 26/11/2015, Chính phủ còn “nợ” 05 nghị định, trong đó có 02 nghị định quy định chi tiết 02 luật có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2015, 03 nghị định quy định chi tiết các luật có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2015.[2] Cá biệt, có những trường hợp luật đã có hiệu lực pháp lý từ rất lâu nhưng vẫn chưa có nghị định hướng dẫn thi hành như Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 có hiệu lực từ ngày 01/01/2015 nhưng tính đến ngày 30/11/2015 vẫn chưa có nghị định hướng dẫn thi hành về lộ trình và phương thức để Việt Nam tham gia hoạt động giảm nhẹ khí nhà kính toàn cầu. Như vậy, thời gian chậm ban hành nghị định quy định chi tiết Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 lên đến hơn 11 tháng.
Có ý kiến cho rằng: “để luật có hiệu lực pháp lý cao, có thể trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội mà không cần nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành thì phải xóa luật khung, luật ống”.[3] Đây là một ý kiến hay nhưng xem ra khó thực hiện. Luật khung là một hiện tượng tồn tại khách quan trong hệ thống pháp luật và trong hầu hết các hệ thống pháp luật của các quốc gia trên thế giới đều tồn tại luật khung. Theo truyền thống pháp luật châu Âu thì luật được quy định không quá chi tiết, còn ở các nước theo truyền thống Anh – Mỹ, luật được soạn thảo chi tiết. Tuy nhiên, hiện nay, châu Âu có xu hướng xích lại gần với cách soạn thảo luật chi tiết theo hệ thống luật Anh – Mỹ. Ngược lại, Hoa Kỳ cũng có xu hướng học hỏi kinh nghiệm xây dựng luật khung của châu Âu trong một số trường hợp. Hai giáo sư người Hoa Kỳ là Robert. B. Seidman và Ann Seidman, những người theo trường phái luật quy định chi tiết, cũng phải thừa nhận rằng trong các tình huống sau đây, các nhà làm luật không có nhiều lựa chọn ngoài cách đưa yếu tố “khung” vào đạo luật: thứ nhất, luật điều chỉnh những vấn đề khó, phức tạp; thứ hai, luật có nhiều đối tượng điều chỉnh và nhiều hành vi; thứ ba, luật phải quy định những tình huống quá khác nhau; thứ tư, luật quy định về những vấn đề mà nhà làm luật biết rõ sẽ có những thay đổi nhanh chóng.[4] Trong những trường hợp này, bắt buộc quốc hội phải ban hành “luật khung” và ủy quyền cho chính phủ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành trong các nghị định.
Về phương diện kỹ thuật, chính phủ là cơ quan quản lý nhà nước cao nhất, do vậy, chính phủ có động lực rất lớn trong việc ban hành nghị định quy định chi tiết. Ngoài ra, xuất phát từ đòi hỏi về chuyên môn nên nhiều vấn đề của cuộc sống hiện đại (như tài chính – ngân hàng, hiến ghép mô, thụ tinh trong ống nghiệm, thị trường chứng khoán, sở hữu trí tuệ) chỉ có thể được điều chỉnh hiệu quả trong các nghị định của chính phủ. Trên thực tế, chính phủ mới có đủ lực lượng chuyên gia am hiểu kỹ thuật chuyên sâu để có thể thiết kế được những thiết chế vận hành hiệu quả. Trong khi đó, quốc hội sẽ không thể nào có một lực lượng chuyên gia hùng hậu như vậy.
Nhằm khắc phục tình trạng “nợ” nghị định hướng dẫn thi hành luật và pháp lệnh, khoản 2 Điều 11 Luật năm 2015 quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Đây là quy định rất tiến bộ nhằm ràng buộc trách nhiệm của Chính phủ trong việc ban hành nghị định quy định chi tiết để hướng dẫn thi hành luật đã được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua. Việc soạn thảo nghị định quy định chi tiết dĩ nhiên không phải bao giờ cũng diễn ra ngay, nhưng nó phải được tiến hành trong một “thời hạn pháp lý”.[5] “Thời hạn pháp lý” để soạn dự thảo nghị định quy định chi tiết cũng chính là khoảng thời gian soạn thảo dự án luật, pháp lệnh bởi nếu dự thảo nghị định quy định chi tiết không được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh thì khả năng nghị định quy định chi tiết có hiệu lực cùng thời điểm với luật, pháp lệnh là khó xảy ra.
Bên cạnh điểm tiến bộ này thì việc ban hành “nghị định có đầu” của Chính phủ vẫn tồn tại những bất cập sau đây:
Thứ nhất,theo Luật năm 2015 thì Chính phủ có quyền ban hành nghị định để quy định chi tiết điều, khoản, điểmđược giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Cũng theo luật này thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng được quyền ban hành thông tư để quyđịnh chi tiếtđiều, khoản, điểmđược giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Điều đáng tiếc là Luật năm 2015 lại không có sự phân biệt rạch ròi giữa tính chất quyđịnh chi tiết điều, khoản, điểmtrong nghị định của Chính phủ với thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.[6] Bất cập này dẫn đến thực tế là các thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thay vì giải thích những vấn đề thuộc về chuyên môn, nghiệp vụ để tạo ra cách áp dụng pháp luật thống nhất trong ngành, lĩnh vực thì lại tiếp tục quy định chi tiết các nghị định của Chính phủ. Trong nhiều trường hợp, sự quy định chi tiếtnày đã bóp méo các quy định trong luật, các văn bản mang tính chất luật. Thậm chí, có nhiều trường hợp cùng quy định chi tiếtnhưng giữa nghị định của Chính phủ với thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ lại có sự mâu thuẫn với nhau.
Ví dụ, ngày 27/11/2013, Chính phủ ban hành Nghị định số 202/2013/NĐ-CP về Quản lý phân bón. Sau đó, Bộ Công thương ban hành Thông tư số 29/2014-BCT ngày 30/9/2014 Hướng dẫn thực hiện một số điều về phân bón vô cơ; hướng dẫn về cấp phép sản xuất phân bón vô cơ đồng thời sản xuất phân bón hữu cơ và phân bón khác tại Nghị định số 202/2013/NĐ-CP. Tuy mục đích là hướng dẫn cho Nghị định số 202/2013/NĐ-CP nhưng Thông tư số 29/2014-BCT lại tồn tại nhiều mâu thuẫn với Nghị định số 202/2013/NĐ-CP.
Cụ thể, khoản 6 Điều 4 Thông tư số 29/2014-BCT định nghĩa “phân bón vô cơ là phân bón có chứa các yếu tố đa lượng, trung lượng, vi lượng và cả chất điều hòa sinh trưởng… có chứa thành phần phân bón hữu cơ nhỏ hơn 5%”. Khái niệm này trái với phần giải thích từ ngữ được quy định tại khoản 2 Điều 3 Nghị định số 202/2013/NĐ-CP về “phân bón vô cơ”. Ngoài ra, Điều 9 Thông tư số 29/2014-BCT quy định cơ sở sản xuất vừa phân bón vô cơ và hữu cơ được phép sử dụng đồng thời hai giấy phép là giấy phép sản xuất cả phân bón vô cơ do Bộ Công thương cấp và giấy phép sản xuất phân bón hữu cơ và phân bón khác do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cấp. Trong khi đó, Điều 14 Nghị định số 202/2013/NĐ-CP quy định:”Trường hợp tổ chức, cá nhân vừa sản xuất phân bón vô cơ, hữu cơ và phân bón khác thì Bộ Công thương là cơ quan chủ trì nhận hồ sơ, phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cấp phép”. Như vậy, theo Nghị định số 202/2013/NĐ-CP thì thẩm quyền cấp phép sản xuất phân bón vô cơ đồng thời sản xuất phân bón hữu cơ và phân bón khác cho tổ chức, cá nhân thuộc về Bộ Công thương. Nghị định số 202/2013/NĐ-CP hoàn toàn không cho phép “xé lẻ” thẩm quyền cho Bộ Công thương và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn như Thông tư số 29/2014-BCT.
Tuy Thông tư số 29/2014-BCTcó giá trị pháp lý thấp hơn Nghị định số 202/2013/NĐ-CPnhưng trên thực tế các điều khoản trong Thông tư số 29/2014-BCT mới là các quy phạm “tối cao” điều chỉnh các quan hệ xã hội. Đây là trường hợp thông tư mâu thuẫn nghị định nhưng lại ưu tiên áp dụng theo thông tư.
Thứ hai, theo Hiến pháp năm 2013, Chính phủ được quy định không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội mà còn là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Để thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ phải hoạch định chính sách quốc gia cũng như quyết định các chính sách cụ thể.
Hiện nay, theo Điều 96 Hiến pháp năm 2013 thì Chính phủ đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Suy ra từ điều này thì ngoài Quốc hội, cả Ủy ban thường vụ Quốc hội lẫn Chính phủ đều có quyền ban hành chính sách. Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có quyền quyết định chính sách cơ bản phát triển kinh tế – xã hội của đất nước; quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo; quyết định chính sách cơ bản về đối ngoại. Như vậy, ngoài những chính sách thuộc quyền quyết định của Quốc hội, các chính sách còn lại sẽ thuộc quyền quyết định của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Vấn đề cần nói là Hiến pháp năm 2013 không có sự phân định rõ ràng những chính sách nào thuộc quyền quyết định của Ủy ban thường vụ Quốc hội và những chính sách nào thuộc quyền quyết định của Chính phủ. Ngoài ra, xét dưới góc độ logic pháp lý thì Điều 96 Hiến pháp năm 2013 đã có những điểm không nhất quán với Điều 74 về thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Cụ thể, Điều 96 Hiến pháp năm 2013 đã “gián tiếp” thừa nhận Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền quyết định chính sách nhưng Điều 74 về thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội lại không có bất kỳ quy định nào về vấn đề này.
Như đã trình bày, Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội quyết định các “chính sách cơ bản”nhưng lại không quy định cụ thể Chính phủ có quyền ban hành chính sách loại nào. Đến lượt mình, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 lại quy định Chính phủ quyết định chính sách cụ thể về tài chính, tiền tệ, dân tộc và tôn giáo. Điều đáng nói ở đây là nội hàm của khái niệm “chính sách cơ bản”và “chính sách cụ thể”không được làm rõ và không có các tiêu chí cụ thể để phân biệt.[7] Do đó, trên thực tế không thể nhận thức rõ ràng đâu là thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định”chính sách cơ bản”, đâu là thẩm quyền của Chính phủ trong việc quyết định”chính sách cụ thể”. Điều này dẫn đến tình trạng không xác định được những chính sách nào nhất thiết phải do luật điều chỉnh, những chính sách nào chỉ cần điều chỉnh trong nghị định của Chính phủ.
Thứ ba,một vấn đề có tính pháp lý quan trọng là trên thực tế vẫn có sự “lấn sân” từ các nghị định của Chính phủ đối với quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Theo khoản 1 Điều 20 Luật năm 2015 thì: “Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, chính quyền địa phương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ”. Như vậy, quy định “chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, chính quyền địa phương” là thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ và nội dung này phải được chuyển tải trong hình thức văn bản là quyết định của Thủ tướng Chính phủ.[8] Tuy nhiên, trên thực tế, vấn đề này lại được điều chỉnh trong nghị định của Chính phủ. Ví dụ, quy chế làm việc của Chính phủ được quy định trong Nghị định số 08/2012/NĐ-CP của Chính phủ chứ không phải trong quyết định của Thủ tướng Chính phủ.Sự “lấn sân” này là không phù hợp với quy định của pháp luật, vô hình trung còn xóa nhòa ranh giới về phạm vi thẩm quyền trong việc ban hành quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.
3. Nội dung, tính chất “nghị định không đầu” của Chính phủ
Đây là loại nghị định được ban hành nhằm quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước.Các “nghị định không đầu” chứa”quy phạm tiên phát” được ban hành dù vẫn trên cơ sở luật, nhưng là trên cơ sở quy định về thẩm quyền nói chung của Chính phủ, chứ không phải là chấp hành các quy định điều chỉnh vấn đề tương ứng mà văn bản cấp trên có, vì luật hay pháp lệnh chưa quy định tới do nhiều nguyên nhân.Đây là vấn đề này mang tính truyền thống lịch sử vì trong một thời gian dài, hoạt động quản lý nhà nước chủ yếu dựa vào các sắc lệnh của Chính phủ hoặc Chủ tịch nước (1945 đến 1959) hoặc các nghị định, quyết định của Chính phủ (1960 đến 1986). Trong khoảng thời gian này có rất ít các đạo luật được ban hành (1945 – 1959 có 8 đạo luật, từ 1960 đến 1985 chỉ có 19 đạo luật).[9]
Thực ra, phải nhận thức được rằng, mặc dù luật hay pháp lệnh có thể chưa quy định nhưng cuộc sống không phải vì thế mà “ngừng lại”. Do đó, pháp luật cần thừa nhận quyền ban hành nghị định độc lập của Chính phủ. Trong giai đoạn hiện nay, khi đất nước đang có những bước phát triển mạnh mẽ thì loại nghị định chứa “quy phạm tiên phát” vẫn đóng vai trò quan trọng.
Ví dụ, Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08/12/2000 về Công chứng, chứng thực là loại quyết định chứa quy phạm tiên phát bởi nghị định này được ban hành nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của cá nhân, tổ chức về công chứng, chứng thực, góp phần phục vụ sự phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, đồng thời tăng cường quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng, chứng thực. Vào thời điểm này, chưa có luật hay pháp lệnh điều chỉnh về hoạt động công chứng, chứng thực. Ngoài ra, những nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cũng thuộc loại này do các nghị định này được ban hành khi chưa có luật hay pháp lệnh điều chỉnh.
Sự đặc biệt của loại nghị định này thể hiện ở hai khía cạnh: một là”quy định những vấn đề cần thiết để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội” – điều này có nghĩa loại nghị định này điều chỉnh các quan hệ xã hội rất quan trọng và hai là”nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh” – tức là chưa có luật hoặc pháp lệnh trực tiếp điều chỉnh. Do đó, ngoài việc xác định rõ căn cứ, mục đích ban hành; chính sách, nội dung chính của nghị định thì trong hồ sơ đề nghị xây dựng loại nghị định này còn phải nêu rõ sự cần thiết ban hành nghị định, các vấn đề cần giải quyết trong nghị định.[11]
Việc ban hành “nghị định không đầu” thể hiện tính chất chủ động, sáng tạo trong hoạt động hành pháp của Chính phủ. Đáng tiếc, quy định về quyền này của Chính phủ trong Luật năm 2015 chưa thể hiện đúng bản chất loại”quy phạm tiên phát” của Chính phủ, đó là công thức: “Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Nếu vậy, quyền chủ động, sáng tạo, trách nhiệm chính trị của Chính phủ đã chuyển sang cho Ủy ban thường vụ Quốc hội. Trong khi đó, Ủy ban thường vụ Quốc hộitrên thực tế lại không thể làm được. Vì vậy, quy định này không hợp lý (không khả thi) nên chỉ mang tính hình thức.[12] Ngoài ra, xét về ý nghĩa pháp lý, cả Ủy ban thường vụ Quốc hội lẫn Chính phủ đều được coi là cơ quan lập pháp ủy quyền của Quốc hội, nhưng pháp luật hiện hành lại không quy định giới hạn ủy quyền của Quốc hội đối với hai cơ quan được ủy quyền.[13] Dường như những nhà lập pháp cho rằng quyết định pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ ban hành là để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này nên không cần thiết phải xác định và phân biệt giới hạn ủy quyền của Quốc hội đối với hai cơ quan này. Tuy nhiên, sự “lẩn tránh” này chưa thực sự hợp lý.
Một điều đáng để suy nghĩ là hiện nay Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh là “do Quốc hội giao” (theo quy định tại khoản 1 Điều 12 Luật năm 2008, khoản 1 Điều 16 Luật năm 2015) và Chính phủ ban hành “nghị định không đầu” lại theo sự “cho phép” của Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 14 Luật năm 2008, Điều 19 Luật năm 2015). Đây thực sự là “ủy quyền bắc cầu” – một hiện tượng xa lạ đối với luật pháp tiên tiến vì đơn giản là nó không hợp lý. Lý do cũng dễ hiểu: anh không thể cho hay ủy quyền cái không phải của anh.[14] Được biết trong quá trình soạn thảo Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì vấn đề “khi ban hành nghị định không đầu, Chính phủ không cần xin ý kiến trước của Ủy ban thường vụ Quốc hội”đã được đặt ra.[15] Tuy nhiên, không hiểu vì lý do gì mà khi được thông qua, Luật năm 2015 lại không có quy định tiến bộ này.
Với những phân tích vừa nêu, ban hành “nghị định không đầu” của Chính phủ là một vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn quan trọng. Cho đến nay, vấn đề này vẫn rất thời sự. Do đó, cần mạnh dạn đổi mới tư duy để xem xét lại, tiếp thu những kinh nghiệm, rút ra giải pháp.
4. Một số giải pháp hoàn thiện việc ban hành nghị định của Chính phủ
Thứ hai, trên cơ sở ban hành văn bảnquy định chi tiết, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ cần “mạnh dạn” đưa ra tiêu chí phân biệt giữa “chính sách cơ bản”và “chính sách cụ thể”, từ đó xác định cụ thể thẩm quyền của Quốc hội và của Chính phủ. Theo chúng tôi, nếu không có sự phân biệt này sẽ dẫn đến sự “chồng chéo” trong việc thực hiện thẩm quyền của Quốc hội và Chính phủ. Bên cạnh đó, nếu không xác định được đâu là “chính sách cụ thể”thì cũng không thể xác định được nhu cầu ban hành nghị định để thực hiện”chính sách cụ thể về kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ” được nêu tại khoản 2 Điều 19 Luật năm 2015.
Thứ ba, cần thay đổi thói quen ban hành văn bản và trả về cho Thủ tướng Chính phủ quyền quy định “chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ”. Luật năm 2008 và cả Luật năm 2015 đều không ghi nhận thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành văn bản điều chỉnh vấn đề này. Chính phủ ban hành nghị định quy định “chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, chính quyền địa phương” làkhông đúng thẩm quyền nội dung. Do đó, việc làm này cần được chấm dứt trên thực tế.
Thứ tư, về lâu dài, cần xem xét lại điều kiện để Chính phủ ban hành “nghị định không đầu” chứa “quy phạm tiên phát” là phải “xin phép” Ủy ban thường vụ Quốc hội. Theo chúng tôi, trong một nhà nước pháp quyền, cơ chế kiểm soát quyền lực là cần thiết nhưng không phải theo cơ chế “xin phép” như thế này.
Thoát khỏi cơ chế “xin phép” thì Chính phủ mới có thể chủ động trong việc hoạch định chính sách quốc gia thuộc thẩm quyền của mình để điều hành và quản lý đất nước. Câu hỏi đặt ra là những vấn đề gì thuộc thẩm quyền ban hành “nghị định không đầu” của Chính phủ? Với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp thì thẩm quyền của Chính phủ rất rộng, không thể liệt kê một cách đầy đủ. Do đó, có thể sử dụng phương pháp loại trừ là ngoài nhiệm vụ lập pháp của Quốc hội, được ban hành dưới dạng các đạo luật hay ủy quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hộiban hành pháp lệnh và ngoài việc thực hiện quyền tư pháp của Tòa án thì Chính phủ có quyền ban hành “nghị định không đầu” để quản lý, điều hành đất nước một cách kịp thời.[18] Nếu được như vậy thì nghị định của Chính phủ không chỉ là văn bản dùng để cụ thể hóa, chi tiết hóa luật, pháp lệnh mà còn là văn bản để Chính phủ “thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”theo đúng tinh thần được nêu tại Điều 100 Hiến pháp năm 2013.
CHÚ THÍCH
* NCS, Thư ký Tòa soạn Tạp chí Khoa học pháp lý, Giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.
[1] Báo cáo số 82/BC-BTP ngày 30/3/2015 của Bộ Tư pháp.
[2] Báo cáo số 325 /BC-BTP ngày 26/11/2015 của Bộ Tư pháp.
[3] Vũ Thư, “Các khía cạnh xung quanh vấn đề luật (pháp lệnh) khung”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật,số 4/2005.
[4] Ann Willcox Seidman – Robert B. Seidman – Nalin Abeyesekere, Legislative Drafting for democratic social change: A manual for drafters, Kluwer Law International (7 Dec. 2000), p. 157 – 158.
[5] Jean – Michel De Forges, Droit administratif, Presses Universitaires de France – PUF, 1993, p. 44 – 46.
[6] Điều 14 và Điều 16 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng quy định tương tự.
[8] Khoản 1 Điều 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm2008 cũng quy định tương tự: “Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”.
[9] Nguyễn Phước Thọ, “Lập pháp – lập quy: Bàn về tiêu chí phân biệt”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6/2005.
[10] Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ngoài, năm 2014, tr. 8.
[12] Nguyễn Cửu Việt, “Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (tiếp theo) và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,số 51/2005.
[13] Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb.Đại học quốc gia Tp.Hồ Chí Minh, 2010, tr. 456.
[14] Nguyễn Cửu Việt, “Một số vấn đề về đổi mới pháp luật về vi phạm hành chính ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 138/2009.
[16] Phạm Hồng Thái, “Quyết định hành chính quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước – một số khía cạnh lý luận và thực tiễn pháp luật”,Tạp chí Luật học, số 1/2014.
[17] Khoản 1, Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
[18] Trần Ngọc Đường, “Vai trò và trách nhiệm của quyền hành pháp trong quy trình lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 12/2015.
[19] Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ngoài, năm 2014, tr. 6.
[21] Lương Minh Tuân, “Kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bang Đức về ủy quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 01/2015.
[22] Cao Vũ Minh, “Quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp và kiến nghị sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9/2014.