Đề Xuất 1/2023 # Một Số Bất Cập Trong Thực Hiện Pháp Luật Về Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật # Top 6 Like | Athena4me.com

Đề Xuất 1/2023 # Một Số Bất Cập Trong Thực Hiện Pháp Luật Về Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật # Top 6 Like

Cập nhật nội dung chi tiết về Một Số Bất Cập Trong Thực Hiện Pháp Luật Về Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật mới nhất trên website Athena4me.com. Hy vọng thông tin trong bài viết sẽ đáp ứng được nhu cầu ngoài mong đợi của bạn, chúng tôi sẽ làm việc thường xuyên để cập nhật nội dung mới nhằm giúp bạn nhận được thông tin nhanh chóng và chính xác nhất.

Võ Tuyết Hà – Sở Tư pháp Quảng Bình

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật nước ta đang song song tồn tại 2 văn bản luật quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đó là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004 (gọi tắt là Luật năm 2004) và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (gọi tắt là Luật năm 2008). Theo quy định của 2 văn bản luật này, thì đối với các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Trung ương, nội dung, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật thực hiện theo Luật 2008; còn các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương là Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp, thì nội dung, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngoài việc tuân thủ theo Luật năm 2004 còn được thực hiện theo Luật năm 2008. Điều này đã dẫn đến một số bất cập trong việc triển khai thực hiện các luật nói trên ở địa phương. Nhân đây tôi xin trao đổi một số vấn đề xung quanh quy định về nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật năm 2008, thì “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Mặt khác, tại khoản 12 Điều 2 Luật năm 2008, thì trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân”, và tại Điều 21 Luật năm 2008 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân được ban hành theo nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân”.

Như vậy, Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì “nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục” được thực hiện theo quy định của Luật năm 2004, còn các vấn đề khác như: Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản, ngôn ngữ kỹ thuật văn bản, tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật… thì được thực hiện theo quy định của Luật năm 2008. Việc cùng một lúc phải áp dụng 2 luật đã dẫn đến một số bất cập trong quá trình thực hiện, đó là:

Thứ nhất, về tính khả thi của văn bản

Khoản 2 Điều 1 Luật năm 2008 quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.

Luật năm 2004 và Luật năm 2008 đã quy định cụ thể, chi tiết các vấn đề về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản  để các chủ thể có thẩm quyền tuân thủ thực hiện. Tuy nhiên, nếu trong quá trình thực hiện, các tổ chức, cá nhân thực hiện không đúng hoặc không tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà 2 luật trên quy định, thì văn bản được ban hành đó không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Đây là một vấn đề khó bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn áp dụng. Vì theo quy định trên, trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật nếu thiếu một trong các thủ tục như lấy ý kiến, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương, hoặc không gửi hồ sơ đến cơ quan tư pháp thẩm định theo quy định của pháp luật… thì văn bản đó không được coi là văn bản quy phạm pháp luật.

Thực tiễn trong những năm qua, ở địa phương việc khảo sát, lấy ý kiến góp ý của đối tượng chịu sự tác động đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ít được thực hiện, điều này xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau nhưng vấn đề cốt lõi nhất đó là kinh phí cấp riêng cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn quá khiêm tốn, thậm chí có địa phương chưa có, trong khi đó hàng năm ở một tỉnh thông thường Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành khoảng từ 40 đến 60 văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm cả nghị quyết, quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật). Đặc biệt là các năm đầu của một giai đoạn mới, sau các kỳ Đại hội Đảng để triển khai, thể chế hóa các văn kiện, nghị quyết của Đảng thành pháp luật, đòi hỏi phải ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật hơn, vì vậy, vấn đề kinh phí đã khó khăn nay lại càng khó khăn hơn dẫn đến việc thực hiện đúng quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong khảo sát, lấy ý kiến góp ý của đối tượng chịu sự tác động khó được thực hiện theo quy định của pháp luật.

Riêng việc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, khó có thể khẳng định chắc chắn rằng tất cả các địa phương trên toàn quốc thực hiện 100% văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân tỉnh ban hành được thẩm định hoặc lấy ý kiến góp ý của cơ quan tư pháp. Riêng ở tỉnh Quảng Bình, 9 tháng đầu năm 2011, ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành 05 quyết định quy phạm pháp luật, nhưng trong số đó có 04 văn bản quy phạm pháp luật được Sở Tư pháp thẩm định, 01 văn bản không qua Sở Tư pháp thẩm định. Vậy trường hợp này giải quyết ra sao khi không coi nó là văn bản quy phạm pháp luật, do đó, không thể áp dụng các biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ hoặc đình chỉ thi hành theo Điều 9 của Luật này và nội dung của văn bản này không trái với các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành?

Hiện nay, việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP). Nhưng tại Mục 4, Chương III, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP chỉ quy định việc xử lý đối với trường hợp văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không ban hành theo đúng hình thức, thẩm quyền. Cụ thể đó là: Văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân ban hành nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của ủy ban nhân dân; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc văn bản có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện hoặc người đứng đầu các cơ quan, đơn vị thuộc ở cấp tỉnh, cấp huyện ban hành mới bị xử lý. Còn việc xử lý đối với văn bản ban hành không đúng trình tự, thủ tục thì không quy định.

Thứ hai, về quy định một văn bản có thể sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản theo quy định tại Điều 9 Luật năm 2008

Tại khoản 3 Điều 9 Luật năm 2008 quy định: “Một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành”. Nội dung này chưa được điều chỉnh trong Luật năm 2004.

Thứ ba, về hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật

Điều 79 Luật năm 2008 quy định về hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật như sau: Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật mới được quy định hiệu lực trở về trước. Không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau đây: Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.

Tại khoản 2, Điều 51 Luật năm 2004 quy định: Không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.

Như vậy, Luật năm 2008 cho phép quy định hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật, tuy rằng có cấm các trường hợp cụ thể nhưng Luật năm 2004 bắt buộc “không được quy định hiệu lực trở về trước của văn bản”. Trong trường hợp này việc áp dụng văn bản phải được thực hiện theo quy định tại khoản 3, Điều 83 Luật năm 2008, cụ thể: Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau. Vậy phải áp dung các quy định của Luật năm 2008 để thực hiện.

Thực tế cho thấy, quá trình thẩm định một số dự thảo văn bản không có sự thống nhất giữa cơ quan thẩm định và cơ quan soạn thảo văn bản. Một số quy định có lợi cho địa phương, cho cơ quan nhà nước và thậm chí cho một nhóm đối tượng thì cơ quan soạn thảo quy định hiệu lực áp dụng hiệu lực trở về trước và họ cũng không phải là không có lý khi áp dụng quy định này. Vậy, vấn đề này cần giải quyết sao đây?

Nguồn: http://www.moj.gov.vn (Tạp chí Dân chủ và Pháp luật)

Bàn Về Khái Niệm “Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật”Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật

Bàn về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

PGS. TS. NGUYỄN MINH ĐOAN

Đại học Luật Hà Nội

Nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có ý nghĩa không chỉ về mặt lý luận nhận thức mà còn phục vụ rất thiết thực cho các hoạt động thực tiễn pháp lý như hoạt động xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, hoạt động thực hiện và áp dụng pháp luật được chính xác và khoa học. Ngoài ra, nó còn phục vụ việc nâng cao ý thức pháp luật trong nhân dân, tạo kỹ năng sống và làm việc theo pháp luật của các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Tuy nhiên, cho đến nay, lý luận và thực tiễn về VBQPPL vẫn chưa có được sự thống nhất khiến các nhà lý luận và hoạt động thực tiễn lúng túng. Để phục vụ cho việc xây dựng Luật Ban hành VBQPPL (mới), xin trình bày một số hiểu biết của chúng tôi về vấn đề này.

1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

.

VBQPPL là một trong những nguồn luật chủ yếu của Nhà nước. Tuy nhiên, trong các tài liệu giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật và trong các văn bản luật đã ban hành lại có sự không thống nhất trong việc xác định thế nào là VBQPPL. Chẳng hạn, theo Giáo trình của Trường Đại học Luật Hà Nội thì: “VBQPPL là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống” [1] , còn theo Giáo trình của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội thì: “VBQPPL là hình thức thể hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các cá nhân, tổ chức xã hội được Nhà nước trao quyền) ban hành theo những trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, trong đó quy định những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung đối với tất cả các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần trong đời sống” [2]

Trong khi đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 thì xác định: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Trong Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 thì xác định: “VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”. Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì xác định như sau: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhànước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Như vậy, đã không có sự thống nhất khi xác định VBQPPL trong các tài liệu giảng dạy và trong các văn bản luật của Nhà nước ta. Tuy vậy, trong tất cả các định nghĩa nói trên về VBQPPL đều có sự thống nhất ở những điểm cơ bản sau: Thứ nhất, VBQPPL do cơ quan nhà nước ban hành; thứ hai, có quy tắc xử sự chung. Còn lại trong mỗi định nghĩa về VBQPPL lại đưa vào những dấu hiệu phụ khác nhau như “có tính bắt buộc chung” hay “có hiệu lực bắt buộc chung”; “theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này…”; “được Nhà nước bảo đảm thực hiện”; “để điều chỉnh quan hệ xã hội”; “theo định hướng XHCN”; “được áp dụng” hay “sử dụng nhiều lần trong đời sống”…

Với việc thêm hoặc không thêm những dấu hiệu phụ như trên, dẫn đến:

Thứ nhất, VBQPPL nếu không có dấu hiệu “được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống” thì chưa thật đầy đủ, vì VBQPPL có (chứa) quy phạm pháp luật mà quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống. Do vậy, cần phải có dấu hiệu “được thực hiện nhiều lần”, cũng không nên dùng thuật ngữ “áp dụng” hoặc “sử dụng” nhiều lần vì VBQPPL được thực hiện ở nhiều hình thức khác nhau chứ không chỉ là sử dụng hoặc áp dụng.

Thứ hai, dấu hiệu “có tính bắt buộc chung” hay “hiệu lực bắt buộc chung” được quy định như vậy có thể dẫn đến sự hiểu nhầm. Bởi VBQPPL do HĐND và UBND ban hành lại không được Luật quy định “có hiệu lực bắt buộc chung” mà lại quy định là “có hiệu lực trong phạm vi địa phương”. Những quy định trên có thể hiểu là: VBQPPL có hiệu lực bắt buộc chung tức là có hiệu lực trên phạm vi cả nước, còn văn bản của cơ quan địa phương có hiệu lực bắt buộc trong phạm vi địa phương. Cách hiểu về “tính bắt buộc chung” như vậy là không đúng. Chưa kể văn bản của các cơ quan trung ương ban hành nhiều khi cũng chỉ có hiệu lực thực hiện trên phạm vi một phần lãnh thổ của đất nước. Hiệu lực của văn bản đã có những quy định riêng trong từng Luật, do vậy, không nên đưa dấu hiệu này vào định nghĩa văn bản. Hơn nữa, hiệu lực của văn bản đâu chỉ có giới hạn về không gian mà còn cả về thời gian và về đối tượng tác động, do vậy, không nên quy định “có hiệu lực trong phạm vi địa phương”.

Thứ ba, quy định: “nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội theo định hướng XHCN” hay “để điều chỉnh quan hệ xã hội” cũng chưa phù hợp. Bởi việc thêm cụm từ “theo định hướng XHCN” thì quá trừu tượng, rất khó xác định được VBQPPL nào là “theo định hướng XHCN”, văn bản nào là không theo định hướng XHCN. Còn nếu chỉ quy định là “để điều chỉnh quan hệ xã hội” thì chưa thể hiện được mục đích thực sự của VBQPPL. Do vậy, chúng tôi cho rằng, nên quy định: “để điều chỉnh quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng” thì phù hợp với mọi VBQPPL.

Thứ tư, việc quy định VBQPPL phải được ban hành “theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này…” sẽ dẫn đến tình trạng đối với những VBQPPL không được “Luật này” quy định thì ban hành như thế nào? Bởi cũng trong Luật Ban hành VBQPPL còn thống kê hệ thống các VBQPPL ở Việt Nam. Điều này được hiểu là chỉ những văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành có tên trong Luật Ban hành VBQPPL thì mới là VBQPPL, còn những văn bản khác thì không phải. Với những quy định như vậy về VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL hiện nay cho thấy còn nhiều văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có chứa quy phạm pháp luật đã không được quy định trong các Luật Ban hành VBQPPL. Chẳng hạn, điều lệ, quy chế làm việc, quy chế tổ chức và hoạt động của một số cơ quan, tổ chức nhà nước… Những văn bản này được ban hành đúng thẩm quyền, có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống), nhưng không có tên và không ban hành đúng “hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND” (thực ra thì các Luật trên đã không quy định về chúng) nên Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cho rằng chúng không phải là VBQPPL, vậy chúng là văn bản gì?

Cũng trong Khoản 2 Điều 1 Luật trên còn quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là VBQPPL”. Với quy định này có thể hiểu rằng, những văn bản do cơ quan nhà nước ban hành không đúng thẩm quyền, không đúng hình thức, không đúng trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là VBQPPL. Đây là một sự phủ định “quá đáng”, bởi trong thực tế có rất nhiều văn bản được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có chứa quy phạm pháp luật, song ở mức độ nào đó chưa đúng về trình tự, thủ tục hay một nội dung nào đấy nhưng vẫn được tôn trọng và thực hiện, song lại bị Luật cho là “không phải là VBQPPL”. Chưa kể là nhiều VBQPPL được ban hành có sai phạm nhưng không phải khi nào cũng phát hiện được ngay mà sau một thời gian khá dài mới phát hiện được. Như vậy, nếu chưa phát hiện ra sai phạm thì nó (văn bản) là VBQPPL, còn kể từ khi phát hiện ra sai phạm thì nó không còn là VBQPPL nữa?

Cũng cần chú ý là, thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước còn được quy định bởi Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước. Do vậy, Luật Ban hành VBQPPL hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL của một số cơ quan nhà nước là không phù hợp. Luật Ban hành VBQPPL muốn quy định rõ những văn bản được coi là VBQPPL, nhưng cũng chỉ nửa vời, không triệt để. Chẳng hạn, đối với các văn bản của Chính phủ thì chỉ Nghị định mới là VBQPPL, còn Nghị quyết thì không, tương tự như vậy, đối với văn bản của các Bộ thì chỉ có Thông tư của Bộ trưởng mới là VBQPPL còn Quyết định và Chỉ thị thì không, nhưng một số loại văn bản như Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước được Luật quy định là VBQPPL, song các cơ quan này vẫn buộc phải ban hành những văn bản có tên trên vừa dưới dạng VBQPPL, vừa dưới dạng văn bản áp dụng pháp luật, nghĩa là, nếu Nghị quyết hay Lệnh, Quyết định nào có chứa quy phạm pháp luật thì là VBQPPL, còn nếu không thì có thể là văn bản cá biệt, văn bản áp dụng pháp luật…

Luật Ban hành VBQPPL hiện hành đã quy định rất chặt chẽ về khái niệm VBQPPL, hình thức (tên) các VBQPPL và thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành chúng. Những quy định đó đã làm cho việc nhận thức về VBQPPL, thực tiễn ban hành VBQPPL ở Việt Nam chính xác, chặt chẽ và có cơ sở pháp lý hơn. Tuy vậy, chính những quy định quá chặt chẽ và có phần máy móc của Luật Ban hành VBQPPL như hiện nay đã làm cho những người hoạt động lý luận cũng như thực tiễn lúng túng trong việc nhận thức và lý giải về những trường hợp VBQPPL được ban hành không đúng với các quy định của Luật Ban hành VBQPPL.

2. Kiến nghị sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

a) Chúng tôi cho rằng, Luật Ban hành VBQPPL nên có sự xác định thống nhất về VBQPPL. Theo chúng tôi, có thể định nghĩa VBQPPL như sau: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hình thức, nội dung phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành, được thực hiện nhiều lần để điều chỉnh các quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng.

Chúng tôi đưa ra định nghĩa trên về VBQPPL vì các lý do sau:

 Thứ nhất, VBQPPL phải là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện (các cơ quan nhà nước phối hợp với nhau hoặc cơ quan nhà nước phối hợp với cơ quan của tổ chức chính trị – xã hội, thậm chí phối hợp với nhân dân trong trường hợp ban hành Hiến pháp…). Đây là đặc điểm chung của pháp luật thực định (pháp luật do Nhà nước (cơ quan nhà nước) ban hành và bảo đảm thực hiện).

 Thứ hai, việc ban hành và bảo đảm thực hiện VBQPPL phải theo trình tự, thủ tục nhất định. Trình tự, thủ tục ban hành và bảo đảm thực hiện VBQPPL do các văn bản pháp luật khác quy định chứ không chỉ do Luật Ban hành VBQPPL quy định. Do vậy, chỉ cần quy định theo trình tự, thủ tục nhất định thì mới bao quát.

 Thứ ba, trong VBQPPL phải có quy tắc xử sự chung và được thực hiện nhiều lần. Đây là dấu hiệu bắt buộc của VBQPPL vì nó chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần). Cũng cần chú ý là trong VBQPPL thì không chỉ có quy tắc xử sự chung mà còn có thể có những quy định mà không phải là quy phạm pháp luật.

Thứ tư, VBQPPL có hình thức, nội dung phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành. Mỗi cơ quan nhà nước tự mình hoặc phối hợp cũng chỉ được phép ban hành một số VBQPPL và nội dung những văn bản ấy phải phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó đã được Hiến pháp, luật về tổ chức cơ quan quy định. Luật Ban hành VBQPPL không thể xác định thẩm quyền của cơ quan ban hành trái với Hiến pháp và luật tổ chức cơ quan đó.

 Thứ năm, mục đích ban hành VBQPPL là để điều chỉnh quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng ở các phạm vi khác nhau tùy thuộc vào tính chất, nội dung của mỗi văn bản.

Cách xác định VBQPPL như trên sẽ cho phép giải quyết được:

– Tất cả các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện mà trong đó có quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần thì đều là VBQPPL, không phụ thuộc vào việc có được Luật Ban hành VBQPPL liệt kê hay không.

– Trình tự, thủ tục ban hành và bảo đảm thực hiện của một số VBQPPL có thể được luật ban hành VBQPPL quy định chặt chẽ, chính xác, một số khác thì không. Chẳng hạn, trình tự, thủ tục ban hành Hiến pháp được quy định trong Hiến pháp; trình tự, thủ tục ban hành các văn bản có tính chất nội bộ trong một cơ quan như quy chế, quy định… do chính cơ quan đó quy định.

– Hình thức và nội dung của VBQPPL không thể chỉ do Luật Ban hành VBQPPL quy định mà phải phụ thuộc vào thẩm quyền của cơ quan hoặc các cơ quan ban hành (trong trường hợp có sự phối hợp ban hành). Thẩm quyền của cơ quan ban hành VBQPPL được Hiến pháp, luật về tổ chức cơ quan quy định (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ…).

– Mục đích ban hành VBQPPL không chỉ dừng lại ở việc điều chỉnh quan hệ xã hội mà phải xét đến cùng là vì lợi ích cộng đồng, đó có thể là một cộng đồng xã hội nhỏ và cũng có thể là toàn xã hội.

b) Không nên và cũng không thể quy định được hết về nội dung, trình tự, thủ tục ban hành các loại VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL, nghĩa là, trong Luật Ban hành VBQPPL không nên cho rằng chỉ những văn bản được quy định trong Luật và được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự… của Luật Ban hành VBQPPL mới là VBQPPL, còn các văn bản khác không được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự… của Luật Ban hành VBQPPL thì không phải VBQPPL. Bởi thực chất, Luật Ban hành VBQPPL chỉ quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức ban hành của một số VBQPPL chứ không phải là tất cả các VBQPPL. Và như vậy, chỉ khi ban hành những VBQPPL được quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục và nội dung trong Luật ban hành VBQPPL thì mới phải theo các quy định của Luật, còn những văn bản không quy định trong Luật này thì không phải theo.

c) Ngoài quy định về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì nên có quy định chung về việc giải thích các VBQPPL khác để đảm bảo cho công tác này được tiến hành thống nhất và hiệu quả hơn.

Trong Luật hiện hành chỉ quy định về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, thì không thể dùng cụm từ “giải thích pháp luật”, bởi pháp luật thì không chỉ có Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà bao gồm tất cả các VBQPPL và chúng cũng cần phải được giải thích để nhận thức và thực hiện chính xác, thống nhất. Nếu không quy định được việc giải thích đối với các VBQPPL khác, thì nên dùng cụm từ “giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh” để chỉ đúng nội dung của chương, mục.

Cũng do vậy, không nên phân định rạch ròi, cứng nhắc về các văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành khi thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Bởi trong thực tiễn có một số văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành luôn luôn là VBQPPL như Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư… Một số văn bản khác do các cơ quan nhà nước ban hành trong quá trình áp dụng pháp luật luôn là văn bản áp dụng pháp luật như bản án, quyết định bổ nhiệm…, còn một số văn bản do cùng một cơ quan nhà nước ban hành nhưng khi thì là VBQPPL (nếu có chứa quy phạm), khi thì lại không phải là văn bản quy phạm (nếu không chứa quy phạm).

d) Không nên quá coi trọng về mặt hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản, đòi hỏi việc ban hành “tất cả mọi VBQPPL” phải tuân theo đầy đủ các quy định trong Luật Ban hành VBQPPL. Chúng tôi cho rằng, chỉ những VBQPPL nào được nêu tên trong Luật và được quy định trình tự, thủ tục ban hành trong Luật thì mới phải tuân theo các trình tự, thủ tục chặt chẽ như trong Luật Ban hành VBQPPL. Đối với những VBQPPL không thể và không cần quy định trong Luật thì nên có sự hướng dẫn để các chủ thể có thẩm quyền có thể linh hoạt hơn trong quá trình ban hành sao cho hiệu quả nhất. Bởi mục đích cuối cùng, điều quan trọng nhất mà chúng ta quan tâm đến khi ban hành VBQPPL là chúng phải được ban hành hợp hiến và hợp pháp, được ban hành đúng thẩm quyền cả về nội dung của văn bản và hình thức (tên) văn bản, phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, điều chỉnh một cách hiệu quả các quan hệ xã hội, nhằm duy trì quản lý xã hội vì lợi ích của nhân dân.

e) Bổ sung trách nhiệm pháp lý vừa theo nghĩa tích cực vừa theo nghĩa tiêu cực của các chủ thể tham gia quá trình ban hành VBQPPL vào Luật Ban hành VBQPPL để nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình tham gia ban hành VBQPPL./.

[1] Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb Công an nhân dân 2013, tr.116.[2] Đại học quốc gia Hà Nội (Khoa Luật), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2005, tr.309-3010.

Một Số Kết Quả Thi Hành Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Năm 2008 Và Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Của Hđnd Và Ubnd Năm 2004

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động lập pháp ở nước ta. Sự ra đời của hai đạo luật này đã góp phần nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành ở Trung ương và địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác xây dựng pháp luật, về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong hoạt động xây dựng pháp luật; tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho hoạt động xây dựng pháp luật, góp phần đưa công tác xây dựng pháp luật ngày càng đi vào nề nếp; đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng VBQPPL; bước đầu khắc phục được tình trạng hệ thống văn bản QPPL phức tạp, quá nhiều loại văn bản, gây khó khăn khi theo dõi, xác định thứ bậc hiệu lực của các loại văn bản. Từ đó, góp phần xây dựng một hệ thống pháp luật từng bước có tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.

Từ khi Luật năm 2008 và Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn được ban hành và tổ chức thực hiện, việc xây dựng, ban hành VBQPPL đã được chuẩn hóa một bước; tất cả các quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL do hai luật quy định đã được tuân thủ tương đối nghiêm túc.

Về số lượng VBQPPL đã ban hành, qua 5 năm thực hiện Luật năm 2008 và 9 năm thực hiện Luật năm 2004, Nhà nước ta đã ban hành được một số lượng lớn VBQPPL điều chỉnh tương đối đầy đủ các lĩnh vực của đời sống xã hội. Theo báo cáo của các Bộ, ngành thì tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013, số lượng VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành là 5.206, trong đó gồm: 62 luật và 07 nghị quyết của Quốc hội; 14 pháp lệnh và 06 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; 222 lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; 498 nghị định của Chính phủ; 379 quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 10 nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; 3.605 thông tư và 473 thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; 29 quyết định và 01 thông tư liên tịch của Tổng Kiểm toán Nhà nước; Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ ban hành 03 nghị quyết liên tịch. Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh đã ký 01 nghị quyết liên tịch với Chính phủ.

Trong thời gian qua, ở Trung ương, nhiều văn bản được thông qua nhanh hơn so với trước đây, kịp thời xử lý những khó khăn, vướng mắc trong thực tế. Trong nhiệm kỳ khóa XII, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua 89 dự án (67 dự án luật, 07 nghị quyết của Quốc hội, 14 pháp lệnh và 01 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội). Tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 89 văn bản (62 luật và 14 pháp lệnh, 07 nghị quyết của Quốc hội, 06 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội).

Ở địa phương, theo thống kê chưa đầy đủ, từ 01-4-2005 đến ngày 31-7-2013, ở cấp tỉnh đã ban hành 7.419 nghị quyết của HĐND; 20.553 quyết định của UBND; 3.189 chỉ thị của UBND. Chính quyền cấp huyện đã ban hành 25.625 nghị quyết của HĐND; 47.919 quyết định của UBND; 7.626 chỉ thị của UBND. Ở cấp xã, đã có 126.163 nghị quyết của HĐND; 39.419 quyết định của UBND và 6.534 chỉ thị của UBND được ban hành. Nhiều địa phương đã ban hành một số lượng VBQPPL tương đối lớn, chẳng hạn như Kiên Giang, Thái Bình, Hà Giang, TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội…

Chất lượng VBQPPL ngày càng được nâng cao. Nội dung của VBQPPL cơ bản bảo đảm hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; đa phần văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Các VBQPPL đã được ban hành tương đối đầy đủ, bao quát hầu hết các lĩnh vực (tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính, bảo đảm quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân..).

Việc tổ chức thi hành pháp luật theo tinh thần Nghị quyết số 48-NQ/TW đang có những chuyển biến tích cực bước đầu. Năng lực của các thiết chế tổ chức thi hành pháp luật được thực hiện theo yêu cầu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2 (2006-2010) và Chiến lược cải cách tư pháp giai đoạn đến năm 2020. Năng lực của các thiết chế thi hành pháp luật ở địa phương đã được củng cố và kiện toàn một bước quan trọng.

Thứ nhất, tính thống nhất của hệ thống pháp luật chưa cao. Số lượng VBQPPL được ban hành trong thời gian qua vẫn rất lớn, với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấp độ hiệu lực khác nhau, nên hệ thống pháp luật vẫn rất phức tạp, cồng kềnh. Hơn nữa, lại không được thường xuyên rà soát, hệ thống hóa toàn diện; công tác pháp điển, hợp nhất VBQPPL mới bước đầu được triển khai nên các QPPL vừa khó tiếp cận, khó sử dụng, vừa chứa đựng những mâu thuẫn, chồng chéo làm cho việc áp dụng, thực hiện không dễ dàng, khó thống nhất.

Thứ hai, tính đồng bộ, cân đối của hệ thống pháp luật tuy có cải thiện nhưng vẫn còn sự chênh lệch lớn trong các lĩnh vực khác nhau. Pháp luật bảo vệ quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân, số lượng luật, pháp lệnh được ban hành khá ít; một số dự án luật đã được đưa vào sử chương trình nhưng nội dung chưa đáp ứng, thời điểm chưa phù hợp và một số lý do khác nên chưa được ban hành như: Luật về hội, Luật trưng cầu dân ý, Luật tiếp cận thông tin…

Thứ ba, tính ổn định của hệ thống pháp luật còn thấp. Nhiều văn bản pháp luật, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, tài chính, ngân hàng thường xuyên thay đổi dẫn đến xáo trộn các quan hệ xã hội đang điều chỉnh.

Thứ tư, tính minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế dẫn đến các QPPL có thể được hiểu, áp dụng không thống nhất, trong khi việc giải thích pháp luật hầu như không được thực hiện. Tòa án chậm nghiên cứu ban hành án lệ để bổ sung cho những “điểm khuyết” hoặc làm rõ những “điểm mờ” của các VBQPPL. Chính hạn chế này khiến các chủ thể thực sự lúng túng khi thực hiện, áp dụng pháp luật.

Thứ năm, tính khả thi của hệ thống pháp luật còn nhiều bất cập. Những giải pháp cải cách, đổi mới trong thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL như phân tích, xây dựng chính sách pháp luật; đánh giá tác động kinh tế – xã hội của đề xuất xây dựng luật và của dự thảo luật trong quy trình lập pháp, việc thu hút sự tham gia của nhân dân, huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học chưa phát huy đầy đủ hiệu lực trong thực tiễn làm hạn chế tính khả thi của hệ thống pháp luật.

Thứ sáu, còn có sự cắt khúc, thiếu tính liên kết hữu cơ giữa việc ban hành pháp luật và thi hành pháp luật. Ban hành pháp luật và thi hành pháp luật chưa được nhìn nhận như một chỉnh thể thống nhất, một quá trình liên tục theo tinh thần của Nghị quyết số 48-NQ/TW. Trong một số lĩnh vực, xây dựng pháp luật chưa gắn với quản lý thi hành pháp luật làm cho pháp luật khó phản ánh đầy đủ, kịp thời nhu cầu thực tiễn, tính dự báo, định hướng điều chỉnh các quan hệ xã hội thấp.

Hoạt động tổ chức thi hành pháp luật bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập so với xây dựng pháp luật. Tình trạng pháp luật không được thực thi triệt để xảy ra trên nhiều lĩnh vực (quản lý đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản, an toàn vệ sinh thực phẩm, môi trường, an toàn giao thông, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước…). Công tác theo dõi thi hành pháp luật mới được triển khai ở giai đoạn đầu nhưng đã bộc lộ nhiều khó khăn trong triển khai. Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật từ năm 2013 được thực hiện theo Luật phổ biến, giáo dục pháp luật nhưng chưa có những giải pháp đột phá để nâng cao hiệu quả. Do vậy, trong giai đoạn tiếp theo, việc ưu tiên cho tổ chức thi hành pháp luật phải được coi là khâu trọng yếu, có tính quyết định trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và cần có những thiết chế hữu hiệu được quy định trong Luật ban hành VBQPPL mới.

Thứ bảy, về kỹ thuật soạn thảo văn bản: Vẫn còn tình trạng văn bản do địa phương ban hành không tuân theo quy định về hình thức, thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định của Luật. Ngôn ngữ, văn phong pháp lý trong nhiều văn bản chưa được sử dụng chuẩn xác. Cách diễn đạt ngôn từ khó hiểu, hoặc hiểu theo nhiều nghĩa, dẫn đến tình trạng thiếu nhất quán trong áp dụng, thi hành. Vẫn còn tình trạng chép lại quy định của văn bản được quy định chi tiết, vừa gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng.

Thứ tám, tiến độ ban hành văn bản chưa đáp ứng yêu cầu. Tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành mặc dù đã giảm mạnh so với những năm trước đây, song cùng với việc số lượng luật, pháp lệnh được ban hành lớn, trong đó có những luật phải ban hành nhiều văn bản quy định chi tiết, nên tình trạng nợ đọng văn bản chưa chấm dứt. Trung bình có chưa tới 60% số văn bản được ban hành đúng hạn theo chương trình, kế hoạch. Mỗi thông tư của các Bộ soạn thảo thường bị chậm hơn 6 tháng; mỗi nghị định, quyết định của Thủ tướng các Bộ trình chậm hơn 8 tháng so với yêu cầu đặt ra về tiến độ. Vì vậy, có không ít văn bản của ác cơ quan Trung ương ban hành đã có hiệu lực nhưng không thể triển khai áp dụng. Văn bản có hiệu lực thi hành nhưng các biện pháp bảo đảm thi hành như: con người, cơ sở vật chất, phương tiện, điều kiện thực hiện chưa có hoặc đã có nhưng chưa được tổ chức thực hiện một cách đồng bộ.

3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, kỷ luật, kỷ cương trong việc tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết còn chưa nghiêm; việc xây dựng và thực hiện các chương trình, kế hoạch triển khai thi hành các luật, pháp lệnh sau khi được ban hành còn chưa được chú trọng đúng mức, chưa bảo đảm sự gắn kết liên tục giữa xây dựng và thi hành pháp luật.

Một số cơ quan chủ trì soạn thảo chú trọng đến việc hoàn thành chương trình, kế hoạch, mà chưa quan tâm đúng mức đến chất lượng dự án, dự thảo văn bản, đến việc nghiên cứu, so sánh với các VBQPPL đối với các lĩnh vực khác để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống văn bản. Việc soạn thảo một số văn bản thiếu đầu tư nghiên cứu thực tế để đề ra các quy định cụ thể, chi tiết.

Thứ hai, do chưa đầu tư thích đáng cho công tác hoạch định chính sách trong quá trình soạn thảo VBQPPL nên tính dự báo trong xây dựng pháp luật còn thấp nhất là về những vấn đề kinh tế – xã hội mới phát sinh, dẫn đến việc có những chính sách không đi vào được cuộc sống. Hệ quả là pháp luật được ban hành nhưng không được dự liệu và bảo đảm đầy đủ các điều kiện về thiết chế tổ chức thi hành, nguồn lực tài chính, đội ngũ công chức thi hành pháp luật. Tư duy xây dựng pháp luật chưa được đổi mới triệt để. Việc chuẩn bị tâm lý và thái độ ứng xử của xã hội đối với những quy định và chế tài mới của pháp luật chưa được chú trọng ở mức cần thiết.

Thứ ba, cơ chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật cũng như cơ chế bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của người dân, xã hội đối với công tác thi hành pháp luật chưa phát huy hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn. Từ phía cơ quan nhà nước, còn nhiều cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc thăm dò, lấy ý kiến, tổng hợp, xử lý và giải trình đầy đủ ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL. Trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật cũng rất hiếm khi cơ quan có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến của người dân về hiệu quả điều chỉnh của văn bản pháp luật, về giải pháp, cơ chế tổ chức thi hành pháp luật… Từ phía xã hội, nhiều cá nhân, tổ chức cũng chưa nhận thức đầy đủ về trách nhiệm cũng như còn hạn chế về năng lực tham gia xây dựng pháp luật, giám sát và phản biện xã hội đối với việc thực thi các chính sách, pháp luật của Nhà nước.

Thứ tư, thiếu thể chế về tổ chức thi hành pháp luật dẫn đến không xác định rõ mục tiêu, phương pháp, quy trình và cơ chế thi hành pháp luật, các điều kiện bảo đảm thi hành pháp luật. Cơ chế theo dõi, quản lý, kiểm tra, giám sát việc tổ chức thi hành pháp luật chưa được chú trọng.

Thứ năm, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật còn nhiều hạn chế. Lực lượng cán bộ pháp chế tại các Bộ, ngành và địa phương còn mỏng, năng lực trình độ nhất là khả năng phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản QPPL còn nhiều bất cập. Ý thức công vụ của một bộ phận cán bộ, công chức chưa được đề cao.

Thứ sáu, nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật chưa được đảm bảo một cách đầy đủ, chưa phản ánh đúng tính phức tạp của hoạt động xây dựng pháp luật, chưa phù hợp với thực tiễn, khó đáp ứng được các yêu cầu của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 (ví dụ như yêu cầu đánh giá dự báo tác động kinh tế – xã hội của các dự án luật, yêu cầu tham vấn, lấy ý kiến nhân dân vào dự án luật…). Kinh phí dành cho các hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản QPPL, phổ biến giáo dục pháp luật cũng chưa tương xứng với tính chất và tầm quan trọng của công việc.

Luật Sửa Đổi, Bổ Sung Một Số Điều Của Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sau đây gọi là Luật năm 2015) đã có một số quy định để bảo đảm đường lối, chủ trương của Đảng được thể chế hóa thành quy định pháp luật và bảo đảm các quy định pháp luật phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng.

Qua 03 năm thi hành Luật năm 2015 cho thấy, công tác xây dựng pháp luật ở nước ta đã có chuyển biến tích cực, chất lượng văn bản pháp luật đã được nâng cao hơn, nhiều văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Tuy nhiên, việc thi hành Luật năm 2015 trong thời gian qua đã nổi lên một số hạn chế cần phải sửa đổi, bổ sung cho hợp lý.

Dự thảo Luật đã có những điều chỉnh cụ thể như sau:

Về bố cục Dự thảo Luật sửa đổi 3 điều

Điều 1: Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 80/2015/QH13.

Điều 2: Bổ sung, thay thế, bỏ một số từ, cụm từ tại một số điều, khoản, điểm của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 80/2015/QH13.

Điều 3: Hiệu lực thi hành.

Về nội dung cơ bản Dự thảo Luật sửa 55 điều (30 điều sửa nội dung, 25 điều sửa về kỹ thuật) và được xây dựng trên cơ sở các chính sách đã được Chính phủ thông qua.

Về chính sách: Quy định cụ thể, trực tiếp hơn về bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Dự thảo Luật sửa 05 điều (Điều 5, Điều 47, Điều 58, Điều 92, Điều 121), trong đó bổ sung nguyên tắc “Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng” trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và bổ sung các nội dung cụ thể vào một số điều khoản của Luật để bảo đảm thực hiện nguyên tắc này. Cụ thể:

(1) Bổ sung khoản 1a vào Điều 5 (Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật) của Luật năm 2015 như sau:

“1a. Bảo đảm thể chế hóa đầy đủ, chính xác, kịp thời đường lối, chủ trương của Đảng trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật;” Xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh trong quy trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh

(2) Bổ sung cụm từ ” sự phù hợp của nội dung chính sách trong đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh với đường lối, chủ trương của Đảng” vào khoản 1 Điều 47; cụm từ ” Sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương của Đảng, mức độ thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng và” vào điểm a, khoản 3 Điều 58 của Luật; cụm từ ” Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị định với đường lối, chủ trương của Đảng, mức độ thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng đối với nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 của Luật” vào điểm b khoản 3 Điều 92 của Luật; cụm từ ” Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương của Đảng, mức độ thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng đối với nghị quyết quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 27 của Luật này ” vào điểm c khoản 3 Điều 121 của Luật.

Để thực hiện chính sách này, dự thảo Luật sửa 04 điều: 74, 75, 76, 77.

Với 02 phương án sau đây:

Giữ như quy định hiện hành, đồng thời bổ sung quy định tăng cường trách nhiệm, nâng cao hiệu quả phối hợp của cơ quan thẩm tra và cơ quan trình trong quá trình chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh

Theo Phương án này thì cơ quan thẩm tra vẫn chủ trì việc chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh như hiện nay. Đồng thời, dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung điểm a khoản 6 Điều 74; điểm d khoản 2 Điều 75; điểm a khoản 4 Điều 76; điểm đ khoản 1 Điều 77 để quy định cụ thể, chặt chẽ hơn trách nhiệm và tăng cường sự phối hợp của cơ quan thẩm tra và cơ quan trình trong quá trình chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh. Cụ thể:

– Cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm:

+ Chỉ được tiến hành việc chỉnh lý dự án luật, dự thảo nghị quyết khi có sự tham gia của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, Ủy ban Pháp luật, Bộ Tư pháp.

+ Gửi báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo cho cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo.

+ Gửi Bản tổng hợp ý kiến của Đại biểu Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội, dự thảo báo cáo giải trình tiếp thu, dự thảo đã chỉnh lý cho cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo.

Ưu điểm của Phương án 1:

Cơ quan soạn thảo cũng đưa ra những ưu điểm và hạn chế của phương án này

– Tiếp tục phát huy được vai trò của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong công tác lập pháp và giám sát hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

– Nâng cao trách nhiệm, năng lực của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL.

– Phù hợp với xu hướng tăng số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách hiện nay và trong thời gian tới; nâng cao năng lực của đại biểu Quốc hội chuyên trách và bộ máy giúp việc của Quốc hội, do đó sẽ huy động được trí tuệ, kinh nghiệm của các đại biểu chuyên trách và sự phục vụ của các cơ quan giúp việc.

Hạn chế, vướng mắc của Phương án 1:

– Không phải thay đổi quy trình làm việc của các cơ quan Quốc hội và quy chế làm việc của Chính phủ.

– Tạo ra sự cắt khúc trong quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh, nên có khả năng dự thảo luật, pháp lệnh sau khi được chỉnh lý sẽ khác nhiều với các chính sách đã được xây dựng, thông qua, gây khó khăn cho việc ban hành văn bản quy định chi tiết và tổ chức thi hành luật, pháp lệnh sau khi được thông qua, đồng thời có thể gây ra sai sót trong quá trình chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh.

Phương án 2. Chuyển việc chủ trì tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh sang cho cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh

– Làm giảm tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu trình dự án luật, pháp lệnh trong quá trình chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh.

Theo Phương án 2, dự kiến sửa đổi, bổ sung các quy định sau đây:

Sửa đổi điểm a khoản 6 và khoản 7 Điều 74; điểm a, b, c, d khoản 2, điểm a, c khoản 3 Điều 75; điểm d khoản 3, điểm a, b, c, d khoản 4 Điều 76; điểm đ, g khoản 1, điểm b, c, d khoản 2 Điều 77 theo hướng chuyển trách nhiệm chủ trì tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh từ cơ quan thẩm tra sang cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh. Chuyển trách nhiệm trình bày báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật từ đại diện Ủy ban Thường vụ Quốc hội sang đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật.

Theo Phương án này:

– Ủy ban Thường vụ Quốc hội vẫn là cơ quan chỉ đạo việc tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh. Trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội có ý kiến khác hoặc Chính phủ có ý kiến khác đối với dự án, dự thảo không do Chính phủ trình thì báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định.

Ưu điểm của Phương án 2:

– Vai trò của cơ quan thẩm tra là: Phối hợp với cơ quan trình trong việc chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh. Trong trường hợp cơ quan thẩm tra có ý kiến khác với ý kiến của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo hoặc Chính phủ có ý kiến khác đối với dự án, dự thảo không do Chính phủ trình trong việc giải trình, tiếp thu, chính lý dự thảo thì đại diện cơ quan thẩm tra, Chính phủ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định.

– Bảo đảm tính liên tục, thống nhất trong suốt quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh từ khi đề xuất, soạn thảo, trình đến giai đoạn chỉnh lý dự thảo, từ đó sẽ tạo thuận lợi cho việc quy định chi tiết và tổ chức thi hành luật, pháp lệnh sau khi được thông qua, bảo đảm cho luật, pháp lệnh có tính khả thi, sớm đi vào cuộc sống;

– Phù hợp với nguyên tắc phân công, phân nhiệm và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013;

– Tăng tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trình dự án luật, pháp lệnh trong quá trình chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh;

Hạn chế, vướng mắc của Phương án 2:

– Đề cao sự phản biện nhằm góp phần bảo đảm tính khách quan và độc lập của hoạt động thẩm tra; cơ quan đã thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết không nên chủ trì việc chỉnh lý, tiếp thu dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết mà mình đã thẩm tra.

– Phải thay đổi quy trình hoạt động của các cơ quan của Quốc hội và quy chế làm việc của Chính phủ cho phù hợp với quy định mới về cơ quan chủ trì chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh.

Về một số nội dung khác a) Xác định lại cho hợp lý hơn các văn bản phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách

– Tăng công việc cho Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ, nhất là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được giao chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, do đó có thể ảnh hưởng đến tiến độ trình dự án luật, pháp lệnh.

Theo quy định của Luật năm 2015, cơ quan đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách đối với 6 loại văn bản sau: (1) luật; (2) nghị quyết của Quốc hội; (3) pháp lệnh; (4) nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; (5) nghị định của Chính phủ; (6) nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Để xác định lại cho hợp lý hơn các văn bản phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách, dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Điều 84, Điều 90, Điều 111 của Luật năm 2015 với nội dung như sau:

Chỉ quy định việc lập đề nghị xây dựng đối với nghị định quy định tại khoản 3 Điều 19 của Luật này (Sửa đổi khoản 1 Điều 84).

Sửa Điều 90 để phù hợp với nội dung sửa đổi của Điều 84, đối với nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 không phải lập đề nghị xây dựng nghị định nhưng vẫn phải đánh giá tác động của chính sách, nếu có chính sách mới; đồng thời dự thảo Luật cũng quy định theo hướng không phải đánh giá tác động đối với nghị định quy định tại khoản 1 Điều 19.

Tương tự như trên, chỉ quy định việc lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật này (Sửa đổi Điều 111).

b) Quy định hợp lý hơn việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

Sửa kỹ thuật Điều 117, Điều 119, Điều 136 của Luật, cụ thể: Bỏ cụm từ ” khoản 2, khoản 3 Điều 27 “.

c) Quy định sát thực tế hơn về ban hành thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật

Đối với nội dung này, dự thảo Luật dự kiến sửa 03 điều (Điều 146, Điều 147, Điều 148 của Luật năm 2015), theo đó sửa đổi khoản 2 Điều 146 để cho phép áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hợp để bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật đã được thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật khác hoặc không còn được áp dụng trên thực tế; ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn và trường hợp cần ban hành ngay văn bản để thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Bổ sung khoản 4a vào Điều 147 quy định về thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn như sau: “4a. Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong việc xây dựng, ban hành thông tư bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật đã được thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật khác hoặc không còn được áp dụng trên thực tế; ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân“. Đồng thời bổ sung cụm từ ” thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ” vào Điều 148 của Luật năm 2015.

Về nội dung này, dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung 02 điều (Điều 14 và Điều 172), cụ thể là:

(1) Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 14 (các hành vi bị nghiêm cấm) của Luật năm 2015, theo đó bổ sung trường hợp ngoại lệ cho phép địa phương được quy định TTHC trong trường hợp cần thiết và phải được quy định trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật.

(2) Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 172 (Hiệu lực thi hành) của Luật năm 2015 để quy định về việc sửa đổi, bổ sung các quy định về TTHC đã ban hành trước ngày Luật năm 2015 có hiệu lực, cụ thể như sau:

“Những quy định về thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người có thẩm quyền quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật này được ban hành trước ngày Luật này có hiệu lực thì tiếp tục được áp dụng cho đến khi bị bãi bỏ bằng văn bản khác hoặc bị thay thế bằng thủ tục hành chính mới. Trường hợp sửa đổi, bổ sung thủ tục hành chính được ban hành trước ngày 01 tháng 7 năm 2016 thì không được làm phát sinh thủ tục hành chính mới hoặc quy định thêm thành phần hồ sơ, yêu cầu, điều kiện, tăng thời gian giải quyết thủ tục hành chính đang áp dụng.”

(Toàn bộ Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Luật năm 2015 đính kèm dưới bài viết).

Một số sửa đổi, bổ sung về kỹ thuật về kỹ thuật đối với 25 Điều của Luật năm 2015

Bạn đang đọc nội dung bài viết Một Số Bất Cập Trong Thực Hiện Pháp Luật Về Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật trên website Athena4me.com. Hy vọng một phần nào đó những thông tin mà chúng tôi đã cung cấp là rất hữu ích với bạn. Nếu nội dung bài viết hay, ý nghĩa bạn hãy chia sẻ với bạn bè của mình và luôn theo dõi, ủng hộ chúng tôi để cập nhật những thông tin mới nhất. Chúc bạn một ngày tốt lành!