Ban Hành Văn Bản Quy Định Chi Tiết Luật, Nghị Quyết Của Quốc Hội

Xem 1,386

Cập nhật thông tin chi tiết về Ban Hành Văn Bản Quy Định Chi Tiết Luật, Nghị Quyết Của Quốc Hội mới nhất ngày 26/02/2021 trên website Athena4me.com. Hy vọng nội dung bài viết sẽ đáp ứng được nhu cầu của bạn, chúng tôi sẽ thường xuyên cập nhật mới nội dung để bạn nhận được thông tin nhanh chóng và chính xác nhất. Cho đến thời điểm hiện tại, bài viết này đã đạt được 1,386 lượt xem.

Phó Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp THS. TRẦN VIỆT ĐỨC Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp.

Tóm tắt: Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2021 (Luật năm 2021), việc giao và ban hành văn bản quy định chi tiết được thực hiện bởi nhiều chủ thể với nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) khác nhau. Trong đó, Quốc hội là một trong những chủ thể có thẩm quyền giao quy định chi tiết. Thực tiễn cho thấy, việc giao quy định chi tiết trong luật, nghị quyết của Quốc hội và việc ban hành văn bản quy định chi tiết của các chủ thể được Quốc hội ủy quyền vẫn còn một số hạn chế, bất cập cần được tiếp tục hoàn thiện.

Từ khóa: ủy quyền lập pháp, lập pháp ủy quyền, văn bản quy định chi tiết.

Abstract: According to the provisions of the Law on Promulgation of Legal Documents of 2021, the developments and issuance of detailed regulations are made by several authorized bodies with different modalities of the legal normative documents. In particular, the National Assembly is one of the authorized bodies, that possesses the authority to assign other entities to provide the detailed regulations. The practical performance shows that the assigned authority to provides the detailed provisions in laws, resolutions of the National Assembly and the issuance of detailed regulations by the bodies authorized by the National Assembly still have a number of drawbacks and shortcomings that need to be reviewed for further improvements.

Keywords: legislative authorization, authorised legislation, detailed legal documents.

1. Khái niệm ủy quyền lập pháp và các trường hợp được coi là ủy quyền lập pháp ở Việt Nam

Khái niệm ủy quyền lập pháp (legislative delegation) được hiểu phổ biến hiện nay, là việc cơ quan lập pháp của quốc gia ủy quyền, hay nói cách khác là cho phép một chủ thể khác ở bên trong hoặc bên ngoài bộ máy nhà nước được ban hành pháp luật, dưới hình thức VBQPPL. Pháp luật được ban hành theo cách thức ủy quyền lập pháp cũng có hiệu lực bắt buộc đối với các chủ thể chịu tác động giống như (mặc dù không phải là ngang bằng), với pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành; điều đó có nghĩa là pháp luật được ban hành theo ủy quyền lập pháp cũng có thể chứa đựng các nghĩa vụ hay hạn chế pháp lý buộc các chủ thể mà trước tiên là người dân phải thực hiện và việc không thực hiện hoặc thực hiện sai có thể đem lại hậu quả pháp lý bất lợi do cơ quan tư pháp áp dụng.

Ở một số nước trên thế giới, Hiến pháp Cộng hòa Kyrgyzstan (Constitution of the Kyrgyz Republic), Luật lập pháp của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm 2000, được sửa đổi, bổ sung năm 2021 (Legislation Law of the People’s Republic of China (2015 Amendment) .

Trường hợp thứ hai, Quốc hội giao Chính phủ ban hành nghị định để quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội (loại nghị định này trước khi ban hành phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội).

Thực tiễn xây dựng, ban hành VBQPPL tại Việt Nam cho thấy, việc Quốc hội giao cho các cơ quan khác ban hành văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội đã và đang diễn ra tương đối phổ biến tại hầu hết các văn bản luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, việc giao ban hành văn bản quy định chi tiết được thực hiện thiếu sự kiểm soát chặt chẽ cả về nội dung và chủ thể được giao ban hành. Thực trạng này đã phần nào làm giảm vai trò của Quốc hội với chức năng là cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Bên cạnh đó, thời gian qua, hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết được thực hiện bởi các cơ quan được Quốc hội ủy quyền cũng còn nhiều hạn chế, bất cập. Do vậy, trong thời gian tới, vấn đề ủy quyền quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội và việc ban hành văn bản quy định chi tiết theo ủy quyền cần được tiếp tục nghiên cứu, đánh giá toàn diện cả về lý luận và thực tiễn.

2. Ban hành văn bản quy định chi tiết theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2021

Luật năm 2021, tuy chưa trực tiếp quy định vấn đề ủy quyền lập pháp trong xây dựng pháp luật, nhưng một số quy định của Luật đã thể hiện khá rõ tư tưởng, tinh thần của ủy quyền lập pháp. Những quy định này có thể coi là tiền đề cho việc xem xét, áp dụng ủy quyền lập pháp ở Việt Nam.

Về việc giao và ban hành văn bản quy định chi tiết, khoản 1 và khoản 2 Điều 11 của Luật năm 2021 quy định:

(i) Quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 11 đã thể hiện tương đối rõ một số nguyên tắc quan trọng của ủy quyền lập pháp, đó là (1) việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội chỉ có thể được thực hiện trong trường hợp được Quốc hội giao; (2) cơ quan được giao quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp; (3) văn bản ban hành theo ủy quyền lập pháp chỉ được quy định những nội dung được giao, không được quy định vượt quá phạm vi nội dung được giao trong văn bản ủy quyền lập pháp (văn bản được quy định chi tiết).

(iii) Về chủ thể thực hiện ủy quyền lập pháp: dù không quy định trực tiếp tại Điều này nhưng căn cứ thẩm quyền, nội dung VBQPPL được quy định tại các Điều 19, 24, 27 và 28 của Luật năm 2021, chúng ta có thể thấy, các chủ thể được giao nhiệm vụ quy định chi tiết gồm: Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh (trong một số ít trường hợp, một nhóm chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL cũng có thể được giao liên tịch ban hành văn bản quy định chi tiết). Về nguyên tắc, cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết phải được xác định rõ ngay tại điều, khoản, điểm có nhu cầu ủy quyền lập pháp. Mỗi nội dung ủy quyền lập pháp chỉ trao cho một chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL để thực hiện.

(iv) Về hình thức ủy quyền lập pháp: (1) việc ủy quyền lập pháp phải được nêu rõ trong luật, bộ luật hoặc nghị quyết của Quốc hội; (2) văn bản để thực hiện ủy quyền lập pháp (văn bản quy định chi tiết) phải được ban hành đúng thẩm quyền và đúng hình thức VBQPPL mà chủ thể nhận ủy quyền lập pháp có thẩm quyền ban hành.

(v) Về kiểm soát ủy quyền lập pháp: Luật năm 2021 bổ sung quy định ” Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh” đồng thời, kế thừa quy định của Luật Luật năm 2008 về việc yêu cầu văn bản quy định chi tiết “phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.”. Cùng với đó, việc kiểm soát hiệu lực của văn bản quy định chi tiết khi văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực được quy định rõ tại khoản 4 Điều 154 của Luật năm 2021, theo đó “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”.

Do vậy, có thể thấy rằng, tuy chưa xác lập được một cách đầy đủ, rõ ràng cơ chế kiểm soát ủy quyền lập pháp, nhưng xét ở một khía cạnh nào đó, quy định nêu trên đã cho thấy tư tưởng kiểm soát việc ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết, cụ thể là: kiểm soát nội dung văn bản quy định chi tiết ngay trong quá trình soạn thảo dự án luật, dự thảo nghị quyết (thông qua việc trình đồng thời dự thảo văn bản quy định chi tiết khi trình hồ sơ dự án luật) và kiểm soát thời điểm có hiệu lực và thời điểm hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết (phải có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết và đồng thời hết hiệu lực khi đạo luật giao quy đinh chi tiết đó hết hiệu lực).

Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, quy định của Luật năm 2021 về việc giao ban hành và ban hành văn bản quy định chi tiết dưới góc độ ủy quyền lập pháp vẫn còn một điểm bất cập sau:

Một là, chủ thể được ủy quyền lập pháp còn khá rộng. Theo đó, vẫn còn quá nhiều văn bản có thể được xếp vào nhóm các văn bản ủy quyền lập pháp. Thực tế, việc quá nhiều chủ thể được ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết là nguyên nhân dẫn đến tình trạng thiếu đồng bộ, khó kiểm soát trong ban hành VBQPPL. Nói cách khác, việc ủy quyền lập pháp cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, đặc biệt một số trường hợp ủy quyền cho chính quyền địa phương quy định chi tiết có thể tác động tiêu cực đến tính thống nhất trong tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước.

Hai là, chưa có giới hạn rõ ràng về phạm vi những vấn đề giao quy định chi tiết. Với quy định Quốc hội có thể ủy quyền “những nội dung khác cần quy định chi tiết” (khoản 1 Điều 11) có thể dẫn đến cách hiểu là bất cứ vấn đề nào thuộc thẩm quyền của Quốc hội, trừ 33 nội dung mà Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định là phải “do luật định”, “theo luật định” hoặc “theo quy định của luật” thì đều có thể được ủy quyền lập pháp. Cách hiểu này sẽ dẫn đến tình trạng tùy tiện của cơ quan lập pháp trong việc xác định nội dung cần giao quy định chi tiết. Đồng thời, việc ủy quyền quá nhiều cho cơ quan hành pháp sẽ làm tăng gánh nặng, sức ép cho các cơ quan này trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết. Do vậy, nếu thiếu sự giám sát chặt chẽ, rất có thể các cơ quan nhận ủy quyền lập pháp sẽ thực hiện quyền được trao đó không theo đúng cách thức, mục đích, yêu cầu mà Quốc hội mong muốn.

Ba là, quy định “văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật” chưa hợp lý vì 02 lý do chính sau đây: (1) trong quá trình soạn thảo dự án luật, nghị quyết của Quốc hội, hầu hết các cơ quan chủ trì soạn thảo mới chỉ dự kiến được những nội dung để đề xuất Quốc hội giao quy định chi tiết, trong khi đó việc quyết định nội dung nào sẽ được giao quy định chi tiết và chủ thể nào có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết lại hoàn toàn do Quốc hội xem xét, quyết định; (2) về lý thuyết và trên thực tế đã xảy ra trường hợp dự án luật, dự thảo nghị quyết do một bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo nhưng trong dự thảo lại có quy định giao cho bộ, cơ quan ngang bộ khác, thậm chí địa phương ban hành văn bản quy định chi tiết. Trong những tình huống như vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ rất khó khăn trong việc chuẩn bị các dự thảo văn bản quy định chi tiết.

Bốn là, Luật năm 2021 chưa xác định rõ ” văn bản quy định chi tiết” là những văn bản nào. Do vậy, sẽ không dễ dàng để phân biệt rạch ròi giữa nội dung được giao quy định chi tiết với nội dung hướng dẫn thi hành, nhất là khi các nội dung này được quy định “lẫn lộn” trong cùng một văn bản với tên gọi là “nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành …”. Cùng với đó, cách thức thiết kế quy định về ủy quyền ban hành văn bản trong các VBQPPL hiện hành cũng rất khác nhau, như: “Chính phủ hướng dẫn thực hiện quy định này”, “thực hiện theo quy định của Chính phủ”, “quy định cụ thể vấn đề này tại nghị định của Chính phủ”, “Chính phủ quy định cụ thể vấn đề này”...

3. Thực tiễn việc giao nội dung quy định chi tiết và việc ban hành văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội

Thứ nhất, số lượng điều, khoản, điểm được giao quy định chi tiết trong các luật, nghị quyết của Quốc hội thời gian qua vẫn rất lớn.

Từ ngày 01/7/2016 đến ngày 30/6/2019 (tại các kỳ họp thứ 2, 3, 4, 5, 6 và 7 của Quốc hội khóa XIV) ]; vẫn có trường hợp nội dung giao quy định chi tiết là những vấn đề mới, khó và phức tạp ].

Bên cạnh đó, qua rà soát một số dự án luật được xây dựng, ban hành theo quy định của Luật năm 2021, về cơ bản, các cơ quan trình dự án luật đã tuân thủ quy định về việc trình đồng thời dự thảo văn bản quy định chi tiết. Tuy nhiên, hầu hết nội dung của dự thảo văn bản quy định chi tiết mới chỉ là ý chí chủ quan của cơ quan chủ trì soạn thảo. Do vậy, một số trường hợp giữa nội dung của dự thảo văn bản quy định chi tiết được trình kèm hồ sơ dự án luật với nội dung của văn bản quy định chi tiết được cơ quan có thẩm quyền ban hành sau khi luật, nghị quyết được Quốc hội xem xét, thông qua còn có sự khác biệt khá lớn.

Ví dụ: đối với dự án Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, Chính phủ trình kèm hồ sơ dự án Luật 01 nghị định quy định chi tiết (dự thảo gồm 33 Điều) ]; tổng số điều của 04 Nghị định này là 190 Điều Tô Văn Hòa và Nguyễn Hải Ninh (2017), Ủy quyền lập pháp – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr. 30, 31.

Xem Điều 80, https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf.

Xem Điều 6, https://www.legislationline.org/documents/id/16732.

Hiến pháp năm 2013 chỉ có quy định về việc Quốc hội ủy quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh (khoản 2 Điều 74).

Xem khoản 3 Điều 19 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2021.

]http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1241&TabIndex=2&TaiLieuID=2867.

] Nghị định 34/2018/NĐ-CP ngày 08/3/2018 của Chính phủ về việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Quỹ Bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và vừa; Nghị định 38/2018/NĐ-CP ngày 11/3/2018 của Chính phủ quy định chi tiết về đầu tư cho doanh nghiệp nhỏ và vừa khởi nghiệp sáng tạo; Nghị định 39/2018/NĐ-CP ngày 11/3/2018 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa; Nghị định 39/2019/NĐ-CP ngày 10/5/2019 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của Quỹ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa.

[[19]] Lê Thị Thiều Hoa, Đánh giá chung thực trạng ủy quyền lập pháp tại Việt Nam hiện nay, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về ủy quyền lập pháp tại Việt Nam hiện nay”, Hà Nội (2018).

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 22 (398), tháng 11/2019.)

Bạn đang xem bài viết Ban Hành Văn Bản Quy Định Chi Tiết Luật, Nghị Quyết Của Quốc Hội trên website Athena4me.com. Hy vọng những thông tin mà chúng tôi đã chia sẻ là hữu ích với bạn. Nếu nội dung hay, ý nghĩa bạn hãy chia sẻ với bạn bè của mình và luôn theo dõi, ủng hộ chúng tôi để cập nhật những thông tin mới nhất. Chúc bạn một ngày tốt lành!